Уставниот суд нема надлежност да го дополнува и изменува Уставот. Надлежноста на Судот во овој конкретен случај е да ја цени уставноста на уредбите со законска сила, без да ја цени нивната законитост. Затоа што се’ додека трае вонредната состојба, уредбите со законска сила се закон
Уставниот суд на Република Северна Македонија на седницата одржана на 28 април 2020 година донесе Решение (У.бр.44/2020 и 50/2020) со кое се поведува постапка за оценување на уставноста и законитоста на две Уредби со законска сила (Уредба со законска сила број број 44-2867/1 од 9 април 2020 година и Уредба со законска сила со број број 44-3091/1 од 13 април 2020 година) донесени од страна на Владата, а кои се однесуваат на определување на висината на платата на избраните, именуваните и назначените лица во јавниот сектор за време на вонредната состојба.
Со именуваните Уредби со законска сила, Владата определи намалување на платата која што треба да им се исплатува на избраните и именуваните лица во јавниот сектор за месеците април и мај 2020 година и определи истата да биде во висина на минималната плата во земјата.
Притоа, со Решението Уставниот суд определи запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на споменатите Уредби со законска сила, со што на избраните, именуваните и назначените лица во јавниот сектор за месец април им се исплати плата во полн износ. Ваквото Решение на Уставниот суд предизвика бурни реакции во јавноста поради недостигот на солидарност и можниот судир на интереси.
ЦЕЛОСНО ПОГРЕШЕН ЗАКЛУЧОК
Но, од аспект на уставното право најголемата загриженост се јавува од процедурален аспект. Имено, основното прашање во овој случај е дали Уставниот суд има надлежност да ја испитува уставноста и законитоста на уредбите со законска сила или само нивната уставност? Односно, дали Уставниот суд при разгледувањето на уредбите со законска сила треба да ја цени нивната согласност со Уставот или нивната согласност со Уставот и со законите?
Уште поконкретно, прашањето е дали уредбите со законска сила се закони или не. Затоа, без да навлегуваме во оценување на содржината на самите уредби и нивната оправданост, ќе се насочиме во испитување на правната сила на уредбите со законска сила.
Уставниот суд својата аргументација ја темели на толкувањето според кое уредбите со законска сила не се закон туку според образложението на Судот:
,,Тие имаат само сила на закон во дадена ситуација со предзнак на воена или вонредна состојба, но само како правна алатка во ситуација кога Собранието како претставнички дом на граѓаните на државата, не може да се состане и да функционира, при што истите мора да бидат во согласност со Уставот и со закон, а како што впрочем неспорно тоа го уредува Уставот.’’
Понатаму, Уставниот суд ја продолжува својата аргументација со ставот дека:
,,Уредбите со законска сила можат да бидат донесени само во функција на операционализација на уставни и законски одредби, а не со истите изворно, оригинерно да се нормира одредена ситуација која не е предвидена со Уставот или со закон, а уште повеќе, со истите, изворно, да се уредува ограничување на слободи и права за човекот и граѓанинот.’’
Цитираните сегменти претставуваат клучен дел од аргументацијата на Уставниот суд и појдовна точка за доаѓање до целосно погрешен заклучок. За да демонстрираме дека Уставниот суд погрешно толкува во конкретниот предмет, ќе се послужиме со теоријата на уставното право, компаративните искуства и правната логика на самите уставни одредби.
Во редовна состојба важи начелото на поделба на власта според кое државната власт се дели на законодавна, извршна и судска власт. Притоа, законодавната власт ги донесува законите, извршната власт ги извршува, а судската власт го цени извршувањето на законите. Преку поделбата на власта се воспоставува систем на кочници и рамнотежи со што власта се ограничува, а со тоа се спречува преминот во диктатура и кршењето на човековите и граѓанските права и слободи.
,,ПРИВРЕМЕНА ДИКТАТУРА’’
Впрочем, теоријата го нарекува начелото на поделба на власта ,,моторот на конституционализмот’’ (Sajo, Uitz 2017, 8). Имајќи го предвид значењето на принципот на поделбата на власта, Уставот го издигнува ова начело како темелна вредност на уставниот поредок на РС Македонија.
Значи, во редовна состојба, Собранието донесува закони кои Владата ги извршува. Притоа нема мешање во надлежностите, односно Владата не донесува закони, а Собранието не извршува закони.
Но, во вонредна состојба привремено се суспендира начелото на поделба на власта и се случува концентрирање на државната власт во рацете на извршната власт. Донесувањето на законите, кое во редовна состојба припаѓа на законодавната власт односно на Собранието, во вонредна состојба се трансферира во надлежност на извршната власт, односно на Владата (Tushnet 2008, 275). Целта на ваквото решение е јасна: забрзување на дејствувањето на државните органи затоа што се претпоставува дека во време на закана извршната власт е подобро подготвена да делува брзо и координирано за разлика од законодавната власт (Tushnet 2008, 276).
Во време на вонредна состојба се потребни итни решенија поради справување со причината која ја предизвикала вонредната состојба. Тогаш кога самиот уставен поредок и највисоките вредности се под закана, не е време за долги политички дебати и бескрајни парламентарни процедури туку време за дејствување (Greene 2018, 20).
Поради мноштвото непредвидливи ситуации кои животот може да ги донесе, на извршната власт и’ се даваат широки овластувања да презема мерки и да донесува акти кои не би биле возможни во редовна состојба.
Се разбира, извршната власт не е се’моќна- уставите и меѓународните конвенции определуваат дека основните човекови и граѓански права не можат да бидат дерогирани во време на вонредна состојба; но во голема мера извршната власт е слободна да дејствува без да ги почитува вообичаените процедури.
Да, вонредната состојба е ,,привремена диктатура’’, но истовремено е и ,,помало зло’’ затоа што во спротивно опасноста е дека би дошло до трајно и целосно уривање на правниот поредок и загрозување на правата и слободите на граѓаните.
Поради сево ова, уставотворецот определил привремено замрзнување на начелото на поделба на власта и трансферирање на моќта да донесува закони од Собранието кон Владата. И ова не е специфика на македонскиот уставен модел- вонредната состојба со слична содржина е инструмент кој потекнува од римското право и е дел од уставите на над 90 отсто од земјите во светот.
ВО ВОНРЕДНА СОСТОЈБА ВЛАДАТА Е ЗАКОНОДАВЕЦ
Членот 126 од Уставот определува дека ,,При постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила.’’ Уредбите со законска сила се општи правни акти кои имаат сила на закон за времетраење на вонредната состојба. Тие се разликуваат од законите единствено по тоа што не се на сила откако ќе истече важноста на вонредната состојба, но за времетраењето на вонредната состојба тие имаат еднаква сила како и законите.
Правните акти можат да бидат изменети, дополнети или укинати само со правен акт со еднаква сила. Ова се учи во првиот семестар од првата година на студиите на правниот факултет. Така, на пример, во редовна состојба законите се менуваат и дополнуваат единствено со други закони (,,Закон за изменување и дополнување на Законот за…’’). Во вонредна состојба, пак, уредбите со законска сила имаат еднаква правна сила како и законите и затоа со нив може да се врши изменување и дополнување на постоечките закони- што впрочем Владата редовно го прави на секоја седница.
Ваквиот трансфер на законодавната власт од Собранието на Владата не е непознато решение во компаративното уставно право. На пример, Уставот на Италија во членот 77 уредува дека во случај на воена состојба Владата донесува уредби со сила на закон.
Уставот на Република Турција во членот 119 го овластува претседателот на државата во време на вонредна состојба да издава декрети со сила на закон. И уставите на Албанија, Словенија, Хрватска, Белгија, Австрија, Луксембург вршат сличен трансфер на легислативната власт од законодавните домови кон извршната власт во време на воена и/или вонредна состојба.
Впрочем, Компилацијата на Венецијанската Комисија посветена на уредувањето на воената и вонредната состојба од 1995 година дава доста солиден компаративен преглед на ова прашање. Во прирачникот за хиерархиската подреденост на правните акти (THE HIERARCHY OF LAWS, Understanding and Implementing the Legal Frameworks that Govern Elections, 2016), Меѓународната фондација за изборни системи (IFES) ги категоризира уредбите со законска сила на исто рамниште со меѓународните договори и со законите, веднаш под уставот.
Одовде, погрешно е толкувањето на Уставниот суд според кое Владата носи уредби со законска сила само тогаш кога Собранието не може да се состане и да функционира. Едноставно, ваква одредба не содржи Уставот! Владата е овластена во секој момент после прогласувањето на вонредната состојба да носи уредби со законска сила, без разлика дали Собранието е или не е во можност да се состане. Уредбите со законска сила немаат помала правна сила од законите само затоа што ги носи Владата; во време на вонредна состојба Владата е законодавец!
ПОТРЕБНО Е БРЗО ДЕЈСТВУВАЊЕ
Погрешно е и толкувањето на Уставниот суд според кое уредбите со законска сила треба да бидат во согласност со законите. Во време на вонредна состојба, уредбите со законска сила се закон.
Уставотворецот предвидел дека животот ќе донесе толку комплексни ситуации кои ниту еден закон не може однапред да ги регулира и за кои ќе биде потребно брзо дејствување, па затоа определил дека откако ќе настанe таква ситуација и е прогласенa воена или вонредна состојба, Владата привремено станува законодавец и носи ,,привремени закони’’ наречени уредби со законска сила кои за времето додека трае таквата воена/вонредна состојба се закон.
Затоа, Уставниот суд нема надлежност да одлучува за согласноста на уредбите со законска сила со Уставот и со законите туку исклучиво само за нивната согласност со Уставот.
Погрешно е и толкувањето на Уставниот суд според кое уредбите со законска сила можат да бидат донесени само во функција на операционализација на уставни и законски одредби, а не со истите изворно да се нормира одредена ситуација која не е предвидена со Уставот или со закон.
Имено, уредбите кои Владата ги донесува во редовна состојба (односно тогаш кога не е прогласена воена или вонредна состојба) служат токму за таа намена- со нив Владата го уредува извршувањето на законите, утврдува начела за внатрешна организација на министерствата и другите органи на државната управа и уредува други односи во согласност со Уставот и со законите.
Со еден збор кажано- во редовна состојба Владата со уредба ги операционализира уставните и законските одредби, но не нормира ситуации кои не се предвидени со Уставот и законот.
И ако во време на вонредна состојба, уредбите кои ги донесува Владата служат за постигнување на идентична цел- односно за операционализација на веќе нормираните ситуации- тогаш зошто воопшто уставотворецот би им дал на тие акти дополнителна правна сила и би ги издигнал на ниво на закон!?
ПРАВНАТА ЛОГИКА НА УСТАВОТВОРЕЦОТ
Ако е точно тврдењето на уставните судии дека уредбите со законска сила служат единствено за операционализација на Уставот и законите, тогаш зошто уставотворецот ја зголемил правната сила на овие акти и ги изедначил со законите?
На крајот на краиштата, Владата од прогласувањето на вонредната состојба до денес донесе стотици уредби со законска сила со кои измени и/или дополни голем број на закони. Притоа, во најголем дел од уредбите со законска сила не ги операционализираат законите туку ги изменуваат и дополнуваат, односно на поинаков начин нормираат определени ситуации. Со тоа, уредбите со законска сила не само што не беа во согласност со законите туку одредени законски одредби ги укинуваа.
Нејасно е дали Уставниот суд смета дека сите овие уредби со законска сила треба да бидат укинати или поништени или ќе се задржи само на уредбите со законска сила кои ги скратуваат нивните плати и привилегии. Но, ваквата интерпретација на уставните судии фрла сомнеж врз легалноста на актите и го подрива начелото на правната сигурност.
Уставниот суд нема надлежност да го дополнува и изменува Уставот. Надлежноста на Судот во овој конкретен случај е да ја цени уставноста на уредбите со законска сила, без да ја цени нивната законитост. Затоа што се’ додека трае вонредната состојба, уредбите со законска сила се закон.
Самата природа на вонредната состојба, правната логика на уставотворецот, компаративните искуства и теоријата укажуваат на тоа дека уредбите со законска сила се на еднакво рамниште со законите и дека во време на вонредната состојба извршната власт ја врши законодавната функција.
Решението на Уставниот суд да го запре извршувањето на двете гореспоменати уредби со законска сила не само што демонстрира недостиг на солидарност и одговорност кон граѓаните и државата туку е спротивно на воспоставените начела, основите на уставниот поредок, меѓународната пракса и уставно -правната теорија.
(името на авторот и е познато на редакцијата)