ПИШУВА:
Проф. д-р
Светомир ШКАРИЌ
Три месеци по јавната дискусија се појавија 8, наместо 7 амандмани. Тоа е чекор напред. Чекор напред е и потпишувањето на пропратното писмо до Собранието на РМ од страна на претседателот на Владата, а не од страна на заменик-претседател, како што тоа беше случај сo писмото од 25 јули 2014 година. Заменик-претседател на Владата не е уставна категорија. Владата ја сочинуваат само претседател и министрите. Станува збор за императивна уставна одредба, која не може да се менува со понизок правен акт од Уставот.
Уште поголем чекор би бил, ако предложените решенија во Собранието ги брани претседателот на Владата, а не заменик-министер на правдата. Тоа би значело подигнување на уставните измени од законско на уставно ниво. Ако, пак, претседателот на Владата биде зафатен, тогаш амандманите нека ги брани министерот за правда, по претходно образложение пред пратениците. Постапката за промена на Уставот е различна од постапката за промена на законите.
Вредноста на предложените амандмани не се гледа само од нивниот број. Нивната вредност се гледа и од подобрениот текст на нацрт-амандманите. Речиси да нема амандман во кој не е извршена одредена измена. Тоа зборува дека Владата се покажа отворена кон предлозите дадени во јавната дискусија. Некои предлози се прифатени така како што се предложени, а некои со одредена модификација. Интегралноста особено важи за новиот амандман, со кој се предвидува начинот на работа и постапката пред Уставниот суд да се уредува со закон, а не со Деловник за работата на Уставниот суд. Прифатен е целосно, без никаква консултација со јавноста.
Владата покажа капацитет и да ретерира, што е добро. Тоа се гледа од промените извршени во амандманот со кој се регулира вонбрачната заедница и другите облици на животно партнерство, како и од промените во амандманот за меѓународната финансиска зона. Вонбрачната заедници и другите облици на животно партнерство остануваат и натаму на законско ниво, како и досега. Разликата е само во тоа што законот ќе се донесе со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Наведените прашања ќе имаат ист правен режим како да се уредени со уставните амандмани (квалификувано мнозинство гласови).
Од формална гледна точка, законот што се донесува со двотретинско мнозинство има иста правна сила, како и Уставот. Но, од материјална гледна точка, вонбрачната заедница и другите облици на животно партнерство не можат да добијат поинаква содржина од она што е веќе определена со пресудите на Европскиот суд за човекови права. Тоа требаше да го знае Владата и пред да ги предложи нацрт-амандманите. Правниците во Владата тоа можеа да го прочитаат од делото „Големите одлуки на Европскиот суд за човекови права“, преведено од страна на Владата.
Сепак, најголем рикверц Владата покажа кога е во прашање меѓународната финансиска зона. Од нацрт-амандманот не остана речиси ништо, од структурна форма. Остана само првиот став кој предвидува дека на територијата на Република Македонија со закон може да се основа меѓународна финансиска зона. Во предлогот, овој став е развиен со нова формулација што содржи две новини. Прво, меѓународна финансиска зона од еднина станува множина и, второ, организацијата и работењето на зоните се уредуваат со обичен закон што може да се донесе и по скратена постапка.
Во овој случај, рикверцот не мора да значи враќање назад, ниту, пак, да значи имобилизација на Владата, кога се во прашање слободните финансиски зони. Напротив, предложеното решение ќе ѝ овозможи на Владата уште побрзо да ги оствари зацртаните цели во нацрт-амандманот. По донесените амандмани, Владата ќе предложи закон каков што сака, дури и со поповолни решенија за неа од тие што се содржани во нацрт-амандманот. Може да побара законот да се донесе и по итна постапка.
Тоа што не можат уставните амандмани може обичниот закон
Владата знае дека нема кој да ги запира нејзините намери, независно дали се противуставни. Парламентарното мнозинство и Уставниот суд се на нејзина страна, толку колку што е потребно. Секој што ќе се осмели да поведе постапка пред Уставниот суд за оценка на уставноста на Законот за организација и работење на зоните ќе биде одбиен. Нема ни да се отвори постапка, ниту, пак, ќе се слушне гласот на стручната јавност. Ќе се постапи на ист начин како што Уставниот суд постапи во април 2014 година, кога ја отфрли иницијативата на новинарите за заштита на прекршените права за време на настаните од 24 декември 2012 година.
Оценката на Венецијанската комисија за „исклучувањето на оваа зона од правниот поредок на државата“ и за нејзината некомпатибилност со „основните одредби на Уставот и Европското уставно наследство“ не може да ја попречи Владата во нејзината намера да донесе закон за финансиските зони, таков каков што веќе го замислила. Венецијанската комисија ќе има влијание подоцна, откако ќе се отворат преговорите за прием на Република Македонија во ЕУ, тогаш кога ќе настапи чистење на антиевропските закони од уставниот поредок на земјата. А тоа ќе се случи по многу години, тогаш кога оваа Влада веројатно нема да биде на власт.
Реплика на нацрт-амандманите
Другите амандмани остануваат речиси непроменети. Амандманот за Банката на РМ останува ист, иако во јавната дебата е оценето дека предложеното решение е под нивото на постоечкото. И натаму останува оценката на Европската комисија на ЕУ дека мотивите на овој амандман се нејасни, а „посакуваните ефекти“ невидливи. Ист е и амандманот за Државниот завод за ревизија, освен што со законот треба да се утврди и мандатот на државниот ревизор. Тоа го побара МАНУ, ништо повеќе.
Предлогот од јавната дебата Државниот завод за ревизија да прерасне во „Финансиски суд“ не е ни нотиран во Извештајот за резултатите од јавната дискусија. Не е забележана ни оценката дека називот „завод“ е управна, а не уставна категорија. Таквите финеси не се забележуваат, тие се невидливи за подготвувачите на амандманите. А станува збор за крупно прашање – за јуридизација на јавните финансии, за нивна контрола од страна на суд, како што е тоа случај со јавните финансии на ЕУ (Финансиски суд на ЕУ).
Ист е и амандманот за правилата на финансиската политика, со таа разлика што тие ќе се применуваат од моментот на влегувањето во сила на уставните амандмани, а не од 1 јануари 2017 година. Тоа е добар поен за Владата, само добива, а не губи ништо.
Ист е и амандманот со кој се зголемува бројот на судиите во Судскиот совет на Република Македонија. Тоа не е некоја значајна промена, иако се претставува како крупна. Значајно е што претседателот на Врховниот суд нема да членува во овој орган по положба, но дискутабилно е отсуството на министерот за правда. Неговото присуство во Судскиот совет може да биде од поголема полза за судската власт, отколку за извршната. Многу е битно судската власт да знае Владата со какви проблеми се судрува судството во неговата секојдневна работа (материјални услови под кои работи).
Најголем проблем е тоа што амандманот со кој се предвидува уставната жалба останува ист, освен што од неговата содржина отпаѓаат вонредните правни лекови. За подобрување на овој амандман имаше голем број предлози, особено од страна на Врховниот суд на Република Македонија, формулирани на општа седница. Предлагачот остана нем, а тоа е голема штета. Промените ќе останат недоречени, кога е во прашање уставната жалба.
Недоречени промени
Врховниот суд, на пример, предложи терминот „уставна жалба“ да се замени со терминот „уставна тужба“, со цел да се избегне впечатокот дека Уставниот суд е дел од судскиот систем. Уставната тужба (actio, actionis) е иницијален акт за поведување постапка против пресуден судски предмет (res iudicata), а жалбата е инстанционен и деволутивен правен лек (remidium), кој го одлага извршувањето на судската пресуда.
Најзначаен е предлогот на Врховниот суд за проширување на опфатот на човековите слободи и права, како предмет на уставната тужба. Судот бара да се опфатат сите слободи и права гарантирани со Уставот на РМ, Европската конвенција за човековите права и слободи и другите меѓународни конвенции за правата на човекот ратификувани во согласност со Уставот, без нивно одделно наведување. Тоа е далеку подобро решение и од гледиште на правната техника, како и од гледиште на опфатот на човековите слободи и права
Нема оправдување за изоставувањето на економските, социјалните и културните права, ако се има предвид хуманизмот, социјалната правда и солидарноста како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија. Зошто избирачкото право, правото на сопственост, правото на штрајк, правото на образование или правото на здрава животна средина да не бидат предмет на уставно-судска заштита, кога тие права флагрантно се кршат пред нашите очи и пред меѓународната јавност?
Владата е глува и кога е во прашање предлогот за жалбата против одлуките на Судскиот совет и на Советот на јавни обвинители да одлучува Врховен суд, а не Уставниот суд. Заштитата на правата на судиите и на јавните обвинители треба да биде во надлежност на редовното судство, бидејќи се работи за поединечни правни акти донесени од страна на Судскиот совет или од Советот на јавните обвинители. Станува збор за правосудни органи, а Уставниот суд не е суд во класична смисла.
Зајакнување на правниот режим на Уставниот суд
Освен што се проширува надлежноста на Уставниот суд, новиот амандман ќе го зајакне и правниот режим на оваа најзначајна институција од областа на уставното право. Се предлага начинот на работа и постапките пред Уставниот суд да се уредат со закон, донесен со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број гласови. Во овој момент, наведените прашања се уредуваат со Деловник на Уставниот суд, што е недозволиво.
При усвојувањето на овој амандман треба да се внимава Уставниот суд да не остане без деловник за работа. Ако тоа се случи, тогаш ќе воскреснат нови проблеми во врска со неговото внатрешно организирање и функционирање. За овој амандман, кој е вграден во завршната фаза од уставните измени, Владата требаше да обави дополнителни консултации, барем со судиите на Уставниот суд. Чудно е што Уставниот суд не реагира.
И покрај се, и натаму останува отворено прашањето на актите на Уставниот суд, нивното правно дејство, како и извршувањето на одлуките на Уставниот суд. Прашањето на видови акти се постави во изострена форма по загинувањето на претседателот Борис Трајковски во 2004 година. Тоа го знае најдобро Бранко Црвенковски, тогашен претседател на Владата. Уставниот суд немаше на располагање правен акт со кој би ја трансформирал физичката смрт во правна категорија. А има и други прашања од надлежноста на Уставниот суд за кои не се предвидени правни акти за нивна јурисдикција.
Нови принципи за работата на уставните судии
Во Извештајот од јавната расправа регистриран е еден предлог кој има суштинско значење за работата на Уставниот суд, за неговата улога во јуридизацијата на уставното право. А тоа е воведување на правичноста (ars boni et aequi) како основа (causa) за пресудување на предметите, покренати со уставната тужба. Предлогот потекнува од еден млад асистент на Правен факултет при Универзитетот „Гоце Делчев“ во Штип, во исто време и докторанд од областа на римското право (judicia publica).
Потпирајќи се врз наведената основа, уставните судии можат да станат поуспешни „чувари на култот на Правдата“ во Македонија, ќе можат подобро да ја почитуваат справедливоста и појасно да го препознаваат доброто и правичното, делејќи го праведното од неправедното и разликувајќи го дозволеното од забранетото.
Ако во амандманите се вгради и принципот – совесност и чесност или добра верба (bona fide), тогаш можностите се помали уставите судии да пристапуваат со лоша мисла и зла намера (sine dole malo) во решавањето на уставните тужби. Нема да се случи тоа што веќе се случи, кога Уставниот суд без bona fide ја отфрли иницијативата на македонските новинари за заштита на медиумските права повредени на 24 декември 2012 година (Одлука, У.пр.27/2013-0, 16 април 2014 година).
Стручна помош
За конципирање на Законот за организација и работа на зоните, Владата нема да има потреба од стручна рака, надвор од нејзините служби. Но, ќе има потреба кога ќе ја уредува уставната тужба и начинот на работа и постапките пред Уставниот суд. Тоа се забележува лесно и од нацртот и од предлогот на амандманите, како и од нивните образложенија.
Венецијанската комисија веќе понуди стручна помош, бидејќи е свесна колку прашањето е сложено и значајно за состојбата во која се наоѓа Република Македонија. Ако Владата не ја прифати нејзината понуда, тогаш останува на располагање домашното знаење. А домашните ресурси се слаби и ограничени, како никогаш досега. Станува збор за сложен и најзначаен изум во областа на правото по Првата светска војна преку кој се врши јуридизацијата на целокупното право, слично на преторското право од времето на Римската империја.
Во потрага по домашното знаење, Владата тешко може да го најде во своите редови или во редовите на професорите од Контра-пленумот. Некои членови од Пленумот кои предаваат уставно право не слушале предавања и не полагале испити по предметите од Насоката уставно право на постдипломските студии на Правниот факултет „Јустинијан Први“ во Скопје. Други професори кои еуфорично го поддржуваат државниот испит за студентите не ги полагале сите испити пред надлежни професори за време на редовните студии.
Живееме во слично време во кое живееше и Цицерон: „O tempora! O mores!“.