Контраустав (Удар врз уставниот поредок)

by Фокус 20:22
20:22

ПИШУВА:
Проф. д-р
Светомир ШКАРИЌ

Тоа што е личноста за поединецот,
тоа е Уставот за општеството.
Филип Алот

- Advertisements -

Во јавната дебата Нацрт-амандманите се оценети како „наметнат Устав“ од страна на Владата на Република Македонија, како овластен предлагач на уставните промени. Називот се аргументира со брзината на постапката и со доминантната улога на предлагачот во креирањето на новите уставни решенија. Ваков наметнат Устав ги има карактеристиките на октроираните или подарените устави, донесувани од европските монарси во 19 и во првата половина на 20 век ( Уставот на Белгија од 1831 и Уставот на Кралството на Србите, Хрватите и Словенците од 1929 година).

Овојпат, Владата одлучила, без подлабоко размислување, да ја демонстрира својата омнипотентност и во сферата на уставотворната власт. Власта на народот (potestas) сака набрзина да ја замени со своја власт (auctoritas), да се воздигне од извршна во уставотворна власт. Намерата ќе ја оствари во целост затоа што пратениците од парламентарното мнозинство не можат да ѝ кажат ,,не“, како што француските пратеници беа присилени да кажат ,,да“ на уставите донесувани во времето на Наполеон I Бонапарта.

Содржински гледано, предложените амандмани се „контраустав“ (contra constitutionem). Станува збор за нови норми, кои им противречат на преамбулата и на темелните вредности на уставниот поредок утврдени со Уставот од 1991 година, заедно со 32 амандмани. Тоа особено важи за Амандманот 34, кој ја воведува „меѓународната финансиска зона“, како издвоена „географска локација“ вон доменот на домашното и на меѓународното право.

ШЕФОТ НА ДРЖАВАТА НЕ СМЕЕ ДА МОЛЧИ ЗА ФИНАНСИСКИТЕ ЗОНИ

Со наведениот амандман се врши уставен удар врз постојниот правен поредок на Република Македонија. Ударот е посилен од оној врз парламентарната демократија, изведен со Законот за Собранието на Република Македонија од 2009 година, како вовед во насилството од 24 декември 2012 година.

Наведениот амандман ќе има разорно дејство врз македонската државност, врз државниот суверенитет и територијалниот интегритет, како и врз целокупното право и правосудниот систем на Република Македонија. Амандманот ќе биде и непремостлива пречка за Република Македонија на нејзиниот пат кон Европската унија.

Од предложениот текст и од образложението може да се заклучи дека Владата ѝ предлага на Република Македонија да има и втор устав (secundum constitutionem). Првиот е Уставот од 1991 година а вториот се амандманите како паралелен устав (praeter constitutionem). Не станува збор за нивно меѓусебно дополнување, туку за нивно исклучување, за два конкурентни устава.

Шефот на државата, овојпат, не смее да се држи по страна и да молчи, особено кога е во прашање амандманот 34. Со овој амандман непосредно се удира против неговиот слоган од изборната кампања „Државата пред сѐ“.

Поранешните претседатели не молчеа за време на уставните промени

Поранешните претседатели не молчеа за време на уставните промени. Напротив, јавно го кажуваа своето мислење, како предлагачи на уставните измени или како носители на претседателската функција. Претседателот Глигоров беше овластен предлагач за донесување на Уставот на Република Македонија од 1991 година и двапати настапи со подолги говори во Собранието. Не се штедеше и кога беше најтешко, во завршната фаза, кога беше направен обид да се блокира донесувањето на Уставот на РМ од 1991 година. Претседателот Трајковски беше овластен предлагач за амандманите од 2001 година и зборуваше пред пратениците во Собранието, иако беше ,,жешко“. Иако имаше советници – универзитетски професори, сепак, се одлучи да побара стручна помош и од Правниот факултет ,,Јустинијан Први“ во Скопје.

А претседателот Црвенковски достави свое мислење во пишана форма за амандманите од 2005 година. Тој не сакаше да биде дел од тимот, предводен од владата на СДСМ. Напротив, дејствуваше самостојно, свесен дека треба да се почитува начелото на поделба на власта. Знаеше дека без тоа начело Македонија не може да има устав.

НАЈГОЛЕМА ЗАБЛУДА E ПОИСТОВЕТУВАЊЕТО НА НАРОДОТ СО ГРАЃАНИТЕ ШТО ГЛАСАЛЕ ЗА ПАРЛАМЕНТАРНОТО МНОЗИНСТВО

Сите претходни уставни измени правени се со меѓупартиски договор, освен амандманските промени од времето кога на власт беше Коалицијата ВМРО-ДПМНЕ и ДУИ. Преседанот продолжува и натаму, во времето кога на власт е истата коалиција. Таквиот едностран приод е вистинско „невреме“ за Република Македонија.

Грдите слики што доаѓаат од Собранието и од седницата на Уставна комисија зборуваат најдобро за состојбата во која се наоѓа уставотворната власт во нашата земја. Нацрт-амандманите во Собранието се утврдуваат со низок праг на гласови, во распон од 66 до 68 гласа, а во Комисијата за уставни прашања со 9 гласа, без да се чуе ниту едно стручно мислење. Во тоа „невреме“ најмногу се слуша гласот на заменик-министерот за правда, четвртото скалило во хиерархијата на функционерите во Владата. Од гледиште на Уставот, наведената функција не е дел од Владата.

Во такви услови, Собранието на РМ не може да ја врши уставотворна власт на начин што соодветствува на карактерот и на значењето на уставните норми. Уште помалку може да ја користи моќта на правото, кога не се потпира врз стручни анализи и на поголема помош од компетентни лица.

Од друга страна, владата ја злоупотребува моќта на уставното право, кога е во прашање економијата. Поради динамичноста на промените, економијата во принцип не е дел од уставната материја, освен сопственоста, буџетот и даноците. Овие прашања не се во фокусот на промените, туку нема ниту збор, туку тежиштето се става на меѓународната финансиска зона и на лимитите за буџетскиот дефицит и јавниот долг.

Во Македонија, како и во светот, покрај доброто, постои и зло. Правото има потенцијали да го зголемува доброто и да го намалува злото. Овие амандмани не го прават тоа. Во тоа се состои нивната несреќа. И Македонија и светот можат да бидат подобри отколку што се сега, ако правото се користи како што треба.

Во демократските држави, уставите се донесуваат врз широка основа, со висок консензус на политичките сили во општеството и со темелна стручна подготовка, како и со жива дебата за секое прашање. Дебатите траат со месеци и со години, со учество на најголемите умови од сите области, не само од областа на правото. Тоа се среќни и стабилни земји во кои експертите- политиканти не можат да доминираат во јавната сфера.

Заблуда е ако се мисли дека уставните измени може да ги донесува само парламентот конституиран на непосредни избори. Поголема заблуда е ако се мисли дека е нормално Собранието да ги донесува уставните измени без учество на парламентарната опозиција. А најголема заблуда e поистоветувањето на народот со граѓаните што гласале за парламентарното мнозинство.

Правото има потенцијали да го зголемува доброто и да го намалува злото. Овие амандмани не го прават тоа.

Историјата на европската уставност покажува дека во поимот „народ“ не влегуваат власта, привилегираните слоеви и поткупливите гласачи. Во поимот народ влегуваат оние што денес не се ништо, а утре треба да станат сè. Слично на Третиот сталеж во Франција пред Француската револуција, кој од ништо  стана народ, од ништожен сталеж се претвори во Уставотворно собрание. Токму таквиот „ништожен сталеж“ ја донесе знаменитата Декларација за правата на човекот и граѓанинот од 1789 година.

Разбирливо е што уставните промени мора да се подготвуваат темелно и што предизвикуваат голем интерес во јавноста. Станува збор за темелен акт, кој не трпи импровизација и кој важи за сите од моментот на неговото прогласување, без исклучок. Но, и од оваа уставна норма отстапува предлагачот на овие промени. Амандманот за буџетскиот дефицит и за јавниот долг треба да влезе во сила дури во 2017 година. До тогаш владата ќе биде привилегирана, ќе може три години, без одговорност, да ги троши народните пари. Не ќе може никој ништо да ѝ префрлува или да ја критикува, оти ќе биде заштитена со Уставот, со највисокиот правен акт. Затоа, Емануел Сјејес, клучниот актер на Француската револуција бил во право кога привилегираните слоеви не ги сметал за дел од францускиот народ.

ДЕФИНИЦИЈАТА ЗА ВОНБРАЧНАТА ЗАЕДНИЦА Е ГОЛЕМ ПРОБЛЕМ

Со желба уставните промени да поминат полесно, предлагачот се служи и со лукавство. Ставот 1 од членот 9 од Уставот на РМ го префрлува во Амандманот 39, со кој се регулира уставната жалба, а тоа не го кажува ниту во нацрт-амандманите, ниту во образложението. За да се види манипулацијата, наведениот став треба да се наведе во целост:

„Граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба“.

Од наведениот став отпаднаа зборовите „Граѓаните на Република Македонија“, а остатокот од текстот се додава на Амандманот 39, без тоа да се наведе во Амандманот 33. На дело е груба дерогација на едно основно човеково право. А сето тоа се затскрива од пратениците во Собранието, како носители на уставотворната власт. Или тие со тоа се согласуваат!

Лукавството не запира тука. Од членот 110 од Уставот на РМ отпаѓа одредбата со која е предвидена „забраната на дискриминација на граЃаните по основ на пол, раса, верска, национална, социјална и политичка припадност“. Очигледно е дека наведената одредба, заедно со одредбата од став 1 од членот 9 од Уставот е пречка за дефиницијата на бракот и на вонбрачната заедница, онака како што се формулирани во Амандманот 33. Предлагачот е свесен дека со предложените дефиниции ќе има големи проблеми, ако претходно уставниот текст не го исчисти од одредбите кои го гарантираат правото на еднаквост на граѓаните.

Но, изгледа дека предлагачот и парламентарното мнозинство не се свесни дека развојот на еднаквоста не може да се запре, дека сите настани и сите големи личности во историјата му служеле на тој незапирлив процес и дека не е мудро државна власт да му се спротивставува. Алексис де Токвил бил во право кога сметал дека „постапниот развој на еднаквоста е дело на Провидението“ и дека неговите „главни својства се општоста и трајноста“.

Освен што ќе се бламира како држава на европски план, Република Македонија ќе плаќа и големи износи на оштетените лица

Зачудува фактот што пратениците од малцинските заедници се согласуваат членот 9 да се менува, без примена на Бадентеровиот принцип, иако таквото одлучување изречно е предвидено како обврска со амандманите од 2001 година. Загрижува молкот на пратениците од редот на ДУИ, особено ако се има предвид дека се менува и Преамбулата од 2001 година, како и членот 8 од Уставот, со кој се утврдуваат темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија. Од наведеното може да се заклучи дека од Амандманот 33 нема потреба.

Постојното решение во членот 40 од Уставот е подобро од предложениот амандман. Згора на тоа, бракот е дефиниран на идентичен начин и во Европската конвенција за човековите права, а ист однос кон оваа прашање има и јуриспруденција на Европскиот суд за човекови права. Конвенцијата и јуриспруденцијата на Европскиот суд имаат поголемо значење за РМ од самиот Устав бидејќи нашата земја нема друг пат, освен членството во Европската унија. Дефинициите за вонбрачната заедница и другите облици на животно партнерство се голем проблем, не само за Уставот, туку и за Европската конвенција и за јуриспруденцијата на Европскиот суд за човекови права. Освен што ќе се бламира како држава на европски план, Република Македонија ќе плаќа и големи износи на оштетените лица што ќе ги пресудува Судот во Стразбур. Само во периодот од 2006 до 2012 година Република Македонија е задолжена да плати 1.300.000 евра, без пресметани камати.

УСТАВОТ ИМА УРГЕНТНА ПОТРЕБА ДА СЕ ШТИТИ ОД АНТИУСТАВНИ АМАНДМАНИ

Сепак, поголем проблем е Амандманот 34 со кој се воведува „меѓународната финансиска зона“. Тој амандман треба да се отфрли, бидејќи е во колизија со Преамбулата и со темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија. Амандманот е во спротивност и со примарното и со секундарното право на ЕУ. Ова право не признава изолирани зони во државите- членки бидејќи се применува врз целата територија на која живеат европските државјани, во кои не се применува, не признава никакви исклучоци.

Уште помалку такви зони толерира Европскиот суд на правдата, бидејќи Европското уставно право е јуридизирано во голема мера. Токму јуридизацијата го одржува интегритетот на европското право, тоа што ние го немаме во Република Македонија. Немаме ниту свест за тоа, вклучувајќи ги и правните факултети во земјата.

Дрско и арогантно, предлагачот кажува дека во меѓународната финансиска зона „даночното, комерцијално-деловното и граѓанското право нема да се применуваат“. Нема да важи граЃанското право – „срцевата комора“ на правниот систем. Нема да се применуваат ни уставното ни меѓународното право. Тоа предлагачот не го кажува. Оперира со категориите „важечките стандарди на организацијата на обединетите нации“ и „највисоките меѓународни стандарди“. Тоа не се правни поими и категории.  Во зоната ќе се применува посебна правна регулатива, освен прописите од областа на кривичното право на Република Македонија. Но, и тие нема да се применуваат во целост, бидејќи „зоната ќе донесе акти со кои ќе се регулира спречувањето на перење пари и финансирање тероризам и супервизијата според важечките стандарди на Организацијата на Обединетите нации“.

Амандманот за „меѓународната финансиска зона“ треба да се отфрли, бидејќи е во колизија со Преамбулата

Надвор од примената ќе биде и судското право на Република Македонија. Зоната ќе има свои судски и регулаторни органи и сама ќе ги решава споровите во рамките на зоната, на начин што сама ќе го определи.

На тој начин таа ќе биде изземена од важењето на домашното право, ќе биде „држава во држава“. Ако се усвои овој амандман, Македонија ќе престане да биде суверена и унитарна држава. Дел од нејзината територија ќе биде дадена под кирија или на вересија. Со тоа не би се согласиле да се живи, ниту Методија Андонов-Ченто, ниту Емануел Чучков, ниту Александар Мартулков. Илинденецот и комунист Александар Мартулков во Уставотворното собрание што го донесе Уставот на НРМ од 1946 година ги кажа следниве зборови:

„Нашите принципи не ги земаме на вересија и на вересија не ги даваме“.

Предвидениот закон за основање на меѓународната финансиска зона ќе биде без содржина бидејќи со Амандманот целосно се уредуваат статусните прашања на меѓународната финансиска зона, освен границите на местото каде што зоната ќе биде лоцирана. Но, тоа ќе биде доволно Уставниот суд да го поништи законот. Тогаш зоната ќе остане без граници, а пак ќе функционира, бидејќи Уставниот суд не може да укинува уставни одредби.

Наведената парадоксалност ни ги отвори очите. Веќе се гледа јасно од предложените промени дека Уставот на Република Македонија има ургентна потреба да се штити од антиуставни амандмани. Уставот на САД од такви амандмани го заштитува Врховниот суд на САД. Истото треба да се предвиди како нова надлежност и на Уставниот суд на Република Македонија, независно што моментално е блокиран од страна на извршната власт.

НАМЕСТО „ДРЖАВЕН ЗАВОД ЗА РЕВИЗИЈА“ ТРЕБА ДА СЕ ВОВЕДЕ НАЗИВ „ФИНАНСИСКИ СУД ЗА РЕВИЗИЈА“

Амандманот 35 со кој се утврдува називот на Банката на Република Македонија и нејзините функции е под нивото на членот 60 од Уставот на Република Македонија од 1991 година. Амандманот го менува само името и на општ начин кажува дека основната цел на Банката е постигнување и одржување на ценовната стабилност. Последното не е нешто ново бидејќи ценовната стабилност се остварува преку стабилноста на валутата, монетарната политика и емисијата на парите. Тоа е веќе запишано во членот 60 од Уставот на РМ, заедно со одредбата за самостојноста и одговорноста на НБРМ.

Постојното решение повеќе соодветствува на статусот и на функциите на Европската централна банка, утврдени со Лисабонскиот договор од 2007 година, отколку статусот на Банката на РМ утврден во Амандманот 35. И мотивите за овој амандман се невидливи, што не е случај со мотивите на претходниот амандман. Веројатно, владата сака да обезбеди пошироки надлежности на Министерството за финансии во монетарната сфера.

На постојното уставно решение треба да се доградат одредби за поголема самостојност и одговорност на органите на Народната банка на РМ. Посебно треба да се подзасили самостојноста на гувернерот во однос на Владата на РМ. Подобрувањата на чл. 60 од Уставот треба да се бараат во одредбите на Лисабонскиот договор за Европската централна банка. Ако сегашниот гувернер тврди дека предложеното решение е подобро од постојното и дека амандманот е европски, тогаш во него не треба да се има доверба како функционер кој треба да се грижи за ценовната стабилност и ликвидноста на плаќањата во Републиката и кон странство.

Од Лисабонскиот договор треба да се преземаат и одредбите за Финансискиот суд, како замена на Заводот за ревизија предвиден во Амандманот 36. Наместо „Државен завод за ревизија“ треба да се воведе назив „Финансиски суд за ревизија“. Заводите се управни органи и тие не можат со таков назив да бидат уставни органи. Предмет на ревизија треба да бидат јавните финансии и средства со кои располагаат државните органи, агенциите и другите правни лица кои дејствуваат во јавната сфера или се основани од државни органи, вклучувајќи ги и средствата на политичките партии и средствата што се трошат во изборната кампања на локалните, парламентарните и на претседателските избори.

Ако гувернерот тврди дека предложеното решение е подобро од постојното, тогаш во него не треба да се има доверба

Финансискиот суд треба да има сличен статус и функции на Финансискиот суд на ЕУ, востановен со Лисабонскиот договор. Тој треба да има и право да изречува парични казни за оние што ги злоупотребуваат јавните финансии и средства. Ваков суд би бил чекор напред во јуридизацијата на уставното право на Република Македонија.

Амандманот 37 воведува нов термин, непознат за уставното право. Тоа е терминот „исклучителни ситуации“ во кои спаѓаат природните катастрофи и „екстерни шокови“, како услови кои ѝ даваат можност на владата да отстапи од фискалните правила за износот на буџетскиот дефицит и јавниот долг.

Наведените термини се несвојствени за уставната материја. Со помош на такви растегливи категории владата може да ги релативизира фискалните правила по свој вкус и мерка.

НЕРАЗУМНО Е ПРАВОТО НА СОПСТВЕНОСТ ДА НЕ БИДЕ ПРЕДМЕТ НА УСТАВНАТА ЖАЛБА

И за овие прашања треба да се има ист однос каков што има Европската унија, кога се во прашање јавниот долг и буџетскиот дефицит, а не лимитите да се утврдуваат со уставните норми. Решението за овие прашања треба да се бара преку механизмот на парламентарна контрола, како што е тоа случај со ЕУ и со земјите со развиена парламентарна демократија.

Амандманот 38 не е спорен. Секое зголемување на бројот на судиите во Судскиот совет на Република Македонија може да биде во функција на зајакнување на независноста на судската власт од законодавната и од извршната власт. Идеално решение би било сите 15 члена на Судскиот совет да се избираат непосредно од страна на судиите.

Секое зголемување на бројот на судиите во Судскиот совет може да биде зајакнување на независноста на судската власт

Проблемот не е постојното решение. Проблем се претседателите на судовите. Преку нив владата врши непосредно влијание врз изборот на членовите на Судскиот совет, а преку него влијае и врз изборот на судиите. Доказ за тоа е брзото унапредување на одредени претседатели од пониските во повисоките судови.

Амандманот 39, исто така, може да се поддржи, но само делумно. Предметот на уставната жалба треба да се прошири и да ги опфати сите слободи и права предвидени во Уставот на РМ . Тоа се вкупно 42 слободи и права. Недопустливо е да се штитат само 17 слободи и права од личен и политички карактер.

Неразумно е, на пример, правото на сопственост да не биде предмет на уставната жалба, кога тоа право најмногу се крши во Република Македонија, особено во периодот од 2005 до 2014 година кога се врши трансформација на сопственичките односи, преку управи за јавни приходи.

Во управите за приходи на Министерството за финансии, голем број правници се жалат на притисокот што доаѓа од страна на Министерството за финансии. Подобрите правници во тие органи заболуваат бидејќи се присилени да го кршат правото или предметите да ги „возат“ во недоглед.

Или, зошто правото на штрајк да не биде предмет на уставната жалба, кога тоа право го кршат државните органи и судовите. Типичен пример е кршењето на правото на штрајк на лекарите во 2012 година од страна Министерот за образование и Основниот суд 2 во Скопје.

Предмет на уставната жалба треба да бидат и малцинските права, особено правата на малцинските заедници што не се наведени во Преамбулата на Уставот на РМ од 2001 година. Припадниците на овие заедници се жалат дека на дело е нивна асимилација од страна на побројните заедници. Побројните заедници и државните органи се прават глуви.

Во поголем број европски земји, предмет на уставната жалба се и правата предвидени со законите. Тоа е моделот што треба да го следи и Република Македонија. Таквиот модел ќе ја наметне потребата од темелна промена на Уставниот суд, промена на неговата уставна положба, внатрешна реорганизација и зајакнување на критериумите за избор на уставните судии.

Со уставната жалба, Уставниот суд треба да стане дел од судскиот систем на земјата, слично на Уставните судови во Германија и во Руската Федерација. Станува збор за вистинска „револуција“, од која најмногу ќе бидат изненадени уставните судии. Но, промената ќе се одрази позитивно врз јуридизацијата на уставното право во Република Македонија.

Македонија заслужува подобро лице од она што го нудат предложените амандмани. Заслужува да има лик, втемелен врз нејзината уставна историја, моќта на правото и европската перспектива.

(Текстот е редактирано излагање што го имаше професор Светомир Шкариќ на 17 септември 2014 година, на дебатата организирана од Фондацијата Отворено општество Македонија. Опремата на текстот е на редакцијата)

Поврзани новости