Ваквото толкување на претседателот на Собранието е carte blanche во рацете на секој претседател на Републиката да изведе државен удар преку прогласување на перманентна воена состојба по сопствено видување, откако еднаш Собранието ќе биде распуштено поради одржување на парламентарни избори. Затоа, тоа не само што не е оправдано од аспект на уставното право туку е и опасно.
Нема добро време за криза. Но, секоја криза ги вади на површина недостатоците и претставува можност за преиспитување и подобрување на состојбите и зајакнување на структурите.
Текстот пред вас ќе ги анализира уставно -правните аспекти на вонредната состојба во Република Северна Македонија. Поточно, специфичноста на вонредната состојба без парламентарна контрола која се појави поради интерпретацијата дека Собранието, кое еднаш се распуштило поради организирање на парламентарни избори, не може повторно да се состане- дури ни во воена или вонредна состојба.
Кризата со корона вирусот се појави во Република Северна Македонија во време кога земјата се подготвуваше за избори, а доведе до воспоставување на вонредна состојба. Ова беше првата вонредна состојба во земјата од независноста до денес.
Балансирањето во време на вонредната состојба секогаш е деликатна работа: не е лесно да се одржи балансот меѓу човековите права и слободи, од една страна и справувањето со заканата, од друга страна. Ова е особено сложено во земја која има неодамнешна историја како заробена држава и нема искуство со вонредна состојба.
ВОНРЕДНА СОСТОЈБА БЕЗ ПАРЛАМЕНТАРНА КОНТРОЛА
Претседателот на Република Северна Македонија на 18 март прогласи вонредна состојба, врз основа на предлогот од Владата и проценката на Претседателот на Собранието дека Собранието еднаш распуштено не може повторно да се состане.
Со оглед на реалната ситуација во земјата, како и искуствата на земјите од поблиското и поширокото соседство, прогласувањето на вонредната состојба беше неопходност. Силен доказ за неопходноста на прогласувањето вонредна состојба беше и консензуалната поддршка од сите политички партии и од општата јавност.
Имајќи ја предвид длабоката политичка поларизираност во македонското општество, консензуалната поддршка од сите политички партии зборува за потребата од воведување на вонредната состојба.
Сепак, толкувањето на Претседателот на Собранието дека Собранието не може да се свика откако еднаш ќе биде распуштено наиде на остри реакции кај дел од јавноста. Истото има сериозни импликации од уставно-правен карактер и е проблематично од неколку аспекти.
Како прво, легислативната контрола врз актите и дејствијата на Владата во случај во вонредна состојба е особено важна. Имајќи предвид дека вонредната и воената состојба во минатото биле злоупотребувани од страна на авторитарните влади за да останат на власт, да ја замолкнат опозицијата и да извршат рестрикција врз човековите права, потребни се стриктни ограничувања, парламентарна и судска контрола за време на постоењето на вонредната состојба[1].
Во време на вонредна состојба се зголемуваат овластувањата на Владата, а со тоа се зголемуваат и можностите за нивна злоупотреба. Собранието како демократски и претставнички орган треба секогаш да биде во можност да ја контролира извршната власт, а особено во текот на вонредна состојба.
Собранието, согласно начелото на хетероинвеститура, има клучна улога во прогласувањето на вонредната состојба, контролата на извршната власт во текот на времетраењето на вонредната состојба и окончувањето на вонредната состојба.
Затоа Венецијанската комисија, сметајќи ја парламентарната контрола на актите и дејствијата на извршната власт за важна за реализацијата на владеењето на правото и демократијата, бара континуитет на парламентарниот живот во текот на вонредната состојба[2].
КОЈ ЈА КОНТРОЛИРА ВЛАДАТА
Уставот на Република Северна Македонија ја препознава важноста на демократската контрола врз извршната власт во време на воена или вонредна состојба и затоа во член 63 став 4 определува дека ,,мандатот на пратениците може да се продолжи во време на воена или вонредна состојба.’’ Членот 66 став 1 вели дека ,,Собранието е во постојано заседание.“
Изборниот Законик во член 15 став 4 определува дека ,,Мандатот на пратениците трае од денот на неговото верификување до денот на верификувањето на мандатот на новоизбраните пратеници, но не подолго од четири години.’’
Притоа, Уставот во членот 65 определува во кои случаи завршува мандатот на пратеникот: со поднесување оставка, ако пратеникот е осуден за кривично дело за кое е пропишана казна затвор во траење од најмалку пет години и за кривично дело кое го прави недостоен за вршење на функцијата пратеник, како и за неоправдано отсуство од Собранието повеќе од шест месеци.
Распуштањето на Собранието и закажаните парламентарни избори не значи и прекин на мандатот на пратениците. Членот 63 став 4 од Уставот јасно определува дека мандатот на пратениците може да се продолжи во време на воена или вонредна состојба.
Доколку се прифати толкувањето на претседателот на Собранието дека откако еднаш ќе се распушти Собранието истото повеќе не може да се свикува дури ни во воена или вонредна состојба, тогаш се поставува прашањето: зошто воопшто уставотворецот одлучил да определи дека мандатот на пратениците се продолжува во време на воена или вонредна состојба. Нејасно е зошто би им се продолжил мандатот на пратениците ако тие воопшто не можат да се состанат!?
Многу важно е да се напомене дека членот 2 од Уставот определува дека ,,суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните’’ и дека ,,граѓаните на Република Северна Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.’’
Затоа што суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните, но граѓаните власта ја остваруваат преку демократски избраните претставници, граѓаните не можат да останат без свои демократски избрани претставници зашто тоа би значело дека немаат начин да го остваруваат сопствениот суверенитет.
Ако се толкува дека распуштањето на Собранието значи и крај на мандатите на пратениците, тогаш кој ја контролира Владата и од кого Владата воопшто го добива сопствениот демократски легитимитет?
ВОНРЕДНАТА СОСТОЈБА ГО ,,ОЖИВУВА’’ СОБРАНИЕТО
Згора на тоа, во ситуација кога е прогласена вонредна состојба, а Собранието е распуштено и според толкувањето на претседателот на Собранието не може да се свика, имајќи предвид дека според Уставот мандатот на пратениците се продолжува во текот на воената и вонредната состојба и дека Собранието треба да ја потврди вонредната состојба и да одлучи дека истата завршила (согласно член 126 став 2)- не можат ни да се одржат нови парламентарни избори.
Ако мандатот на пратениците од стариот парламентарен состав се продолжува во време на вонредна состојба, а прекинот на вонредната состојба е врзан со собраниска одлука за завршеток на вонредната состојба, а Собранието не може да се свика, тогаш воопшто не може да се закажат нови парламентарни избори; ваквата циркуларна логика ќе го доведе целиот уставен и политички систем во една безизлезна состојба.
Значи, ваквото толкување на претседателот на Собранието не само што го суспендира тековниот собраниски состав да ја обавува својата функција на демократски контролор на извршната власт, туку и целосно ја парализира демократската вертикала меѓу граѓаните и нивните претставници негирајќи им ја можноста да изберат нов собраниски состав.
Логиката на продолжувањето на мандатот на пратениците во случај на воена или вонредна состојба е со цел да се одржува демократска, парламентарна контрола врз извршната власт.
Уставниот суд на Република Северна Македонија во Одлуката У.бр.104/2016 од 25 мај 2016 година одлучи дека ,,мандатот на пратениците не може да продолжи во случај на самораспуштање на Собранието, надвор од условите утврдени во членот 63 став 4 од Уставот’’.
Значи Уставниот суд утврди дека иако во случај на самораспуштање на Собранието мандатот не може да продолжи, сепак доколку е прогласена воена/вонредна состојба тогаш мандатот може да продолжи дури и ако Собранието се самораспуштило.
А враќањето на мандатот би имало смисла само доколку Собранието може активно да ја остварува својата основна функција. Настанувањето на вонредната состојба произведува правно дејство кое го ,,оживува’’ Собранието кое се распуштило и го враќа во функција.
Одовде, од процедурален аспект, Собранието секогаш е во можност да прогласи вонредна состојба и во секој момент може истата да ја прекине. Толкувањето на претседателот на Собранието дека распуштањето на Собранието и прогласувањето на изборите значи и прекин на мандатот на пратениците е неоправдано од аспект на Уставот.
СОБРАНИЕТО ВО МОНОПОЛ НА ВОЛЈАТА НА ПРЕТСЕДАТЕЛОТ
Одбивањето на претседателот на Собранието да го свика Собранието на предлогот на Владата за прогласување на вонредна состојба е неоправдано од аспект на Уставот.
Но, еден од структурните недостатоци на Уставот на РС Македонија е тоа што не содржи одредба која ќе го примора претседателот на Собранието да свика седница.
Иако пратениците имаат можност да предложат свикување на седница (согласно член 67 став 2 до Деловникот на Собранието, право да предложат одржување на седница на Собранието имаат Претседателот на Републиката, Владата и најмалку 20 пратеници) и да предложат воведување на вонредна состојба (согласно член 125 став 2 од Уставот, најмалку 30 пратеници, Претседателот на Република и Владата имаат право да предложат прогласување вонредна состојба), сепак овие предлози немаат задолжително дејство и не го приморуваат претседателот на Собранието да го свика Собранието.
Свикувањето на Собранието е исклучиво право на претседателот на Собранието. За споредба: согласно член 78 од Уставот на Република Бугарија седница на Собранието се свикува на предлог на претседателот на Собранието, на барање на една петтина од вкупниот број пратеници, на барање на Претседателот на Републиката и на барање на Владата.
Согласно член 106 од Уставот на Република Србија, Собранието се состанува на вонредно заседание на барање на најмалку една третина од вкупниот број пратеници или на барање на Владата, но специфично е тоа дека Собранието се состанува после прогласувањето на воена или вонредна состојба без воопшто да биде свикано!
Уставот на Република Албанија во членот 66 определува дека доколку Собранието е распуштено, во случај на воена или вонредна состојба повторно се свикува.
Вакви одредби, кои би го приморале Претседателот на Собранието на РС Македонија да го свика Собранието, не постојат во Уставот. Ниту некоја друга институција може да го свика Собранието, ниту пратениците можат императивно да побараат свикување на Собранието, ниту пак, чинот на прогласување на вонредната состојба е доволна иницијација за свикување на Собранието по автоматизам.
Собранието- највисокиот претставнички дом на граѓаните- е оставено во монопол на волјата на претседателот на Собранието и неговите интерпретации.
Од друга страна, Уставот определува дека ако Собранието не може да се состане, одлука за прогласување на воена/вонредна состојба донесува претседателот на Републиката, но притоа не определува кој и во каква постапка утврдува дека Собранието не може да се состане.
Иако ,,претседателот на Собранието го претставува Собранието’’, сепак, нема надлежност да оцени дали Собранието може да се состане. За споредба, Уставот на Унгарија, во членот 48 став 5 определува дека претседателот на Собранието, претседателот на Уставниот суд и претседателот на Владата едногласно ќе заклучат дека Собранието не може да се состане.
ОПАСНОСТ ЗА ДРЖАВЕН УДАР
Имајќи го сево ова предвид, во таква ситуација кога претседателот на Собранието одбиваше да го свика Собранието, претседателот на Републиката постапи правилно со тоа што прогласи вонредна состојба согласно член 125 став 4 од Уставот, прифаќајќи го образложението на претседателот на Собранието како реален факт, иако не и правен факт.
Како што е погоре споменато, вонредната состојба има важност од најмногу 30 дена. На 16 април 2020 година истече рокот на вонредната состојба која Претседателот на Република ја прогласи на 18 март.
Тогаш повторно се појави истата дилема- дали Собранието сега е во можност да се состане, особено имајќи предвид дека прогласувањето на вонредната состојба по автоматизам требаше да го активира Собранието, а Уредбата на Владата со законска сила за прекин на изборните дејствија и одлагањето на изборите требаше дополнително да потврди дека Собранието, кое беше распуштено заради изборите, сега може и треба да се врати во заседание.
Сепак, претседателот на Собранието уште еднаш одби да го свика Собранието, па претседателот на Републиката по втор пат прогласи вонредна состојба после одржување на 5-тата седница на Советот за безбедност и врз основа на добиениот нов образложен предлог од Владата за прогласување на вонредна состојба.
Притоа, претседателот Пендаровски посочи дека тој ја презема одговорноста за ваквата ситуација и нагласи дека е далеку поважно да ги сочуваме животите на луѓето, отколку да се криеме зад правни толкувања[3].
Како второ, доколку толкувањето на претседателот на Собранието дека Собранието не може да се свика откако еднаш ќе биде распуштено се прифати како уставно -правна пракса, тогаш тоа лесно може да биде злоупотребено од извршната власт.
Имено, во иднина некој претседател на Републиката- на предлог на Владата или на свој сопствен предлог(!)- може да прогласи воена состојба според сопствената проценка и кога не постојат објективни причини за тоа додека Собранието е распуштено.
Имајќи предвид дека воената состојба не е временски ограничена- таа може да трае онолку колку што е потребно- практично претседателот може да изведе државен удар и трајно да ја суспендира демократијата затоа што Собранието одбива да ги исполнува сопствените права и должности.
Ваквото толкување е carte blanche во рацете на секој претседател на Републиката да изведе државен удар преку прогласување на перманентна воена состојба по сопствено видување, откако еднаш Собранието ќе биде распуштено поради одржување на парламентарни избори. Затоа, толкување на претседателот на Собранието не само што не е оправдано од аспект на уставното право туку е и опасно!
ОПАСЕН УСТАВЕН ИНСТРУМЕНТ
Совршен устав не постои и ниту еден устав не е доволно комплетен за да ги предвиди сите комбинации, кои може да ги донесе реалноста. Но, уставните одредби кои ја регулираат вонредната состојба се особено важен дел од уставот затоа што уредуваат еден премногу опасен уставен инструмент.
Праксата покажува дека во случајот на РС Македонија овие одредби мора подобро да се изработат и вонредната и воената состојба подобро да се регулираат.
Интерпретацијата според која Собранието кое еднаш се распуштило не може повторно да се состане дури ни во случај на воена или вонредна состојба, доведе до уставна криза во земјата. Таквата интерпретација е неоправдана, но и опасна оставајќи широки можности за злоупотреба од страна на извршната власт и порекнувајќи ја демократската вертикала од која произлегува легитимитетот.
Парламентарната контрола врз извршната власт во текот на вонредна и воена состојба е во интерес на граѓаните; распуштеното Собранието треба да се врати во функција со цел да биде контролор на дејствијата на извршната власт и гарант за човековите права и слободи.
Но и покрај ова, фактот дека свикувањето на Собранието останува во монопол на претседателот на Собранието и дека ниту пратениците, ниту претседателот на Републиката, ниту Владата не можат со императив да побараат свикување на Собранието; фактот дека не постои механизам кој утврдува дали Собранието може да се состане; фактот дека вонредната и воената состојба не значат по автоматизам и свикување на Собранието; фактот дека претходно донесената Одлука на Уставниот суд не служеше како доволна водилка при проценката дали постојат процедурални пречки за свикување на Собранието; демонстрираа дека Уставот треба да претрпи измени во делот на регулацијата на воената и вонредната состојба, но и во поширокиот спектрум на регулацијата на политичкиот систем и односите меѓу највисоките државни органи.
Кризата која ја предизвика вирусот КОВИД-19 уште еднаш ги покажа недостатоците и недореченостите на Уставот на РС Македонија и по којзнае кој пат демонстрираше дека потребно е Уставот сериозно да се реформира.
Имајќи предвид дека е очекувано дека глобалното затоплување и промените во меѓународниот поредок низ кои минува нашата генерација ќе придонесат до зачестена употреба на механизмите на воената и вонредната состојба, од круцијално значење е амендирање на Уставот и зајакнување на регулацијата на овие исклучителни состојби.
(Авторот е познат на Редакцијата)
[1] Venice Commission: Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007… 51
[2] European Commission for Democracy through Law, Compilation of Venice Commission Opinions and Reports on States of Emergency стр. 15
[3] https://pretsedatel.mk/%d0%bf%d1%80%d0%b5%d1%82%d1%81%d0%b5%d0%b4%d0%b0%d1%82%d0%b5%d0%bb%d0%be%d1%82-%d0%bf%d0%b5%d0%bd%d0%b4%d0%b0%d1%80%d0%be%d0%b2%d1%81%d0%ba%d0%b8-%d0%bf%d0%be%d1%82%d1%80%d0%b5%d0%b1%d0%bd%d0%be/